Pewnie wielu z nas słyszało słynne słowa wypowiadane przez jednego z bohaterów powieści Gepard Giuseppe Tomasi di Lampedusy „Jeśli chcemy by wszystko zostało tak, jak jest trzeba by wszystko się zmieniło”. Mam wrażenie, że słowa te pasują jak ulał do sytuacji w systemie zamówień publicznych w Polsce po 12 latach, jakie minęły od napisania przeze mnie i innych autorów tekstu dla dziennika Rzeczpospolita, który nosił roboczy tytuł Zdefiniujmy na nowo system zamówień publicznych.
Był to tekst programowy, jaki powstał we współpracy z Mariuszem Kuźmą i Jackiem Jerką, ekspertami z branży zamówień publicznych. Potrzeba jego napisania wynikała z głębokiej troski o stan polskiego systemu zamówień publicznych. Cała nasza trójka od lat zawodowo zajmowała się zamówieniami publicznymi, mieliśmy ogromne doświadczenie i zdolność tym samym do poważnej analizy systemu zamówień w Polsce. A ten, delikatnie mówiąc, nie wyglądał dobrze i to w sytuacji, gdy udział zamówień publicznych w PKB stale rósł. W 2013 r. było to już 8,7% (ponad 143 mld zł., a razem z zamówieniami wyłączonymi z ustawy Prawo zamówień publicznych (Pzp) to było ponad 10% (ponad 167 mld zł.). Sformułowaliśmy wtedy siedem głównych punktów reformy systemu, począwszy od przyjęcia nowej ustawy.
Minęło tyle lat, bardzo dużo się zmieniło, przede wszystkim kolosalnie wzrósł rynek zamówień Polsce. To setki miliardów i blisko 16% PKB! W 2019 r. przyjęto też nową ustawę Pzp, która weszła w życie w 2021 r., co było przecież realizacją naszego głównego postulatu. To nie wszystko, przedefiniowano rolę kryterium ceny, o co wnosiliśmy w naszym tekście były też i inne zmiany. Właściwe, nasze postulaty zostały przynajmniej w części zrealizowane, powinienem być więc usatysfakcjonowany.
Dlaczego nie jestem?. Po tylu latach, mam gorzkie poczucie porażki, a moje wystąpienie w sprawie systemu zamówień publicznych mogę właściwie rozpocząć od słów, którymi wtedy kończyłem – napiszmy nową ustawę o zamówieniach publicznych. Ale to jest problem głębszy, nie tylko samej ustawy. To jest wrażenie, że nie wykorzystujemy ogromnej szansy jaką powinien dawać nam dobrze działający rynek publicznych kontraktów. Tak, jakbyśmy lekceważyli, jako państwo ten gigantyczny atut. Atut rynku wartego 600 mld zł. W dzisiejszych niestabilnych czasach to – nieco parafrazując pierwotną myśl Talleyranda – „gorzej niż błąd, to wielki błąd”.
Nie będę w tym momencie pisał szczegółowo co moim zdaniem należy zmienić w regulacjach i generalnie systemie zamówień, to materia na odrębny specjalistyczny tekst bardziej branżowych mediach, ale kilka wątków krótko chciałbym podjąć.
Zamówienia są zbyt ważne
Który to już raz piszę? Właściwe od kiedy pamiętam, a na pewno od kiedy zacząłem o zamówieniach pisać najpierw w prasie fachowej, potem na stronach biznesowych, na stronach dzienników ogólnopolskich kończąc.Tak, to prawda, ale z gatunku tych, o których nikt właściwie nie chce słuchać. Bo jeżeli ktoś słyszał, a nawet coś stosował, startował w jakiś przetargach, to przede wszystkim widzi procedury, przetargi, ogłoszenia, negocjacje, generalnie formalności. To oczywiście prawda, ale zawężająca temat do narzędzi prawnych, do przepisów, do dość abstrakcyjnej sfery regulacji. Co gorsza, co raz bardziej skomplikowanych, tak że dla większości stającej się sferą odległą, odpychającą swoją hermetycznością. I to, że tak odbieramy publiczne zamówienia jest jedną z największych naszych porażek. Piszę naszych, bo czuję się za to współodpowiedzialny, jako ten, który w systemie funkcjonuje niemal od początku, od 30 lat.
A zamówienia to nie tylko procedury. To, jak wspomniałem na wstępie, gigantyczny rynek kontraktów na łączną kwotę w 2024 r. (nie mamy jeszcze Sprawozdania Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych za 2025 r.) 587 mld zł.! Z tego zamówienia udzielane wprost na podstawie Pzp opiewały na kwotę ponad 330 mld zł. Tu jedna uwaga: te 257 mld zł różnicy, to zamówienia wyłączone wprost z reżymu Pzp, ale to były wciąż zamówienia publiczne i jako takie wchodzą do pojęcia publicznych kontraktów.
A więc mamy rynek wart blisko 600 mld zł., a my cały czas patrzymy na to jak na techniczne procedury wydatkowania środków. W ten sposób sami rezygnujemy z dyskusji o szansach, jakie daje naszemu krajowi tak potężny zasób środków publicznych, które są w obrocie gospodarczym. To błąd, bo tracimy jakąś szansę.
Komu to służy?
Przepraszam za prowokacyjność pytania, żywcem wyjętego z minionej epoki. Ale może czas spojrzeć na zamówienia, jako potężne narzędzie napędzające naszą gospodarkę. I uprzedzając ewentualne wątpliwości, wiem, że zdecydowana większość zamówień trafia do polskich przedsiębiorców głównie z sektora małych i średnich przedsiębiorców. 98% zamówień ogłaszanych w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej – tam są ogłaszane te większe zamówienia, które z definicji powinny być otwarte na podmioty z innych państw – trafia do firm krajowych. Tylko dlaczego wciąż słyszymy o dużych zamówieniach realizowanych przez przedsiębiorstwa z innych państw, ze szczególnym przechyleniem w jednym kierunku?
Czasem inaczej nie można, nie mamy technologii, know how, najlepszy przykład to inwestycje w energetykę jądrową. Ale już zamówienia pociągów dla PKP Inter City w ramach projektu Centralnego Portu Komunikacyjnego? Naprawdę musieliśmy kupować używane jednostki z Niemiec? A PESA, a Newag? A jeżeli już oddajemy kontrakt za granicą, to naprawdę nie można obudować go siecią polskich podwykonawców? Mówił niedawno o tym premier Donald Tusk przy okazji wizytacji miejsca, gdzie stanie pierwsza duża polska elektrownia jądrowa. I nawet słusznie okrasił to terminem local content. To dobrze, że to powiedział, ale gdzie konkretne propozycje?
Local content
Tak, wiem: prawo unijne, w tym dyrektywy dot. zamówień publicznych zakazują jakichkolwiek narzędzi preferowania rodzimych wykonawców.Czas preferencji krajowych właściwie się skończył, kiedy staliśmy się pełnoprawnym członkiem UE. Teraz tak nie można. Hm… Na pewno?
Lata temu zwrócił mi na to uwagę któryś z kolegów ekspertów. Zapytał: czy widziałeś kiedyś, by prezydent Francji jeździł innym samochodem niż francuski? Albo latał czymś innym niż Airbus? A niemieccy politycy rządowi, czy latają rejsowymi samolotami innych linii niż Lufthansa? A strategiczne inwestycje? Takich przykładów można mnożyć bez końca, a to system certyfikowania w transporcie w Niemiec, a to dokumenty jakie muszą przedstawić niektórzy uczestnicy zamówień na roboty budowlane w Czechach, a to regionalne obostrzenia we Francji…
Z reguły to często temat szerszy niż sama możliwość uczestniczenia w zamówieniach publicznych w innych państwach i przeważnie jest związany z najróżniejszymi metodami chronienia własnych rynków. Pamiętam, gdy na jednym ze spotkań bodaj w Fundacji Republikańskiej znany przedsiębiorca opowiadał, jak trudno było mu wejść na rynek państwa, skąd pochodził jego główny konkurent. Ile było formalności, ile problemów proceduralnych, jak ciężko było tam sprzedać cokolwiek, w tym wystartować w jakimś przetargu A oficjalnie, jeden unijny rynek, wszyscy są równi, swoboda przepływu usług, towarów, kapitału. To nie oznacza, że start w innych państwach dla firm z Polski jest niemożliwy, ale często trudniejszy.
Unia Europejska kiedyś była tworem, gdzie rzeczywiście promowano równość szans. Nigdy z tym nie było idealnie, zawsze pojawiała się – skądinąd zrozumiała – pokusa promowania „swoich”. Ale ostatnie lata to już często jawne lekceważenie tych szlachetnych założeń, co raz mniej skrywany protekcjonizm i walka o własne interesy. Niemcy są chyba najlepszym przykładem, bo i politycznie wspierana gospodarka (umowa MERCOSUR) i różne narzędzia stymulujące procedury zamówień publicznych np. w energetyce. Niemcom wiernie sekundują Francuzi. Trzeba przyznać, że nie jest łatwo odnaleźć się w tym swoistym stanie europejskiej schizofrenii prawno-gospodarczej, szczególnie nam, trochę jeszcze wierzącym, że jak na coś się umówiliśmy, to przecież nie można oszukiwać. O naiwności słodka! Trwa więc proces wewnątrzunijnego przeciągania liny, a właściwie dziesiątki mniejszych, ale już z wyraźnie widocznymi szwami narodowych interesów.
To w Unii. A jak jest na Świecie? Cła, to dziś jedno z najchętniej używanych słów i to w USA, państwie wydającym się oazą wolnego rynku i twardego kapitalizmu. Owszem jest twardy, szczególnie dla innych, a instrumentarium prezydenta Donalda Trumpa i jego bezwzględne metody dbania o interes USA przyprawiają innych o ciężki ból głowy. A Chiny, a Indie, a państwa Ameryki Południowej? Wszyscy ostro walczą o swoje interesy. Globalizm znany z pierwszych lat XXI w. trzeszczy i jest o tyle obecny, ile akurat opłaca się głównym międzynarodowym graczom, stając się raczej funkcją rywalizacji USA z Chinami przy bardzo niezdarnym udziale Europy i Rosji. Tak dzisiaj należy odczytywać handel międzynarodowy. Zakazy, protekcja, cła, embarga to chleb powszedni. Wszystko podporządkowuje się interesom krajowym. Tomasz Wróblewski mówił ostatnio o epoce „neomerkantylizmu”, gdzie handel i stosunki gospodarcze są podporządkowane interesom politycznym. To zaczyna być dominująca filozofia, nie wszędzie wprost ujawniana, ale już właściwie powszechnie obecna.
Powtórzę więc wcześniejszą myśl: czy w związku z obecną sytuacją nie powinniśmy myśleć o dużo aktywniejszym wspieraniu własnych przedsiębiorstw? Czy nie powinniśmy przemyśleć krajowych zasad i procedur udzielania zamówień publicznych? I by była jasność, nie postuluję przepisów, na mocy których wprost definiuje się obowiązek udzielania zamówień podmiotom z Polski. Nie. Tu potrzeba większej subtelności, może finezji w definiowaniu stosownych regulacji., bo jednak wciąż jesteśmy członkami UE i sygnatariuszami międzynarodowych porozumień handlowych, nawet jak sytuacja międzynarodowa mocno odbiera tym paktom walor świeżości. Ale trzeba moim zdaniem z tym problemem się zmierzyć. Wspomniane już, słuszne słowa premiera o local contencie bez działań regulacyjnych, także w obszarze zamówień publicznych, będą li-tylko kolejnym pustym sloganem.
Napiszmy ustawę od nowa!
Mając powyższe na uwadze warto zapytać: czy obecna ustawa odpowiada wyzwaniom, jakie tworzy dzisiejszy niespokojny świat? Czy jest narzędziem wychodzącym naprzeciw społeczno-gospodarczym potrzebom, czy wystarczająco buduje polską przedsiębiorczość, czy jest wreszcie funkcjonalnym narzędziem w rękach zamawiających służącym płynnemu wydatkowaniu środków publicznych?
Na każde z tych pytań odpowiedź brzmi: NIE!
Mamy ustawę, która nie dorasta do obecnych wyzwań, zarówno w wymiarze krajowym, jak i międzynarodowym. Potwierdza to lektura częściowych danych za 2025 r. i dane z lat wcześniejszych. Mało satysfakcjonująca konkurencyjność, nadmiar szczegółowych regulacji, często niejasne interpretacje powodujące, że postępowania są postrzegane jako zbyt formalistyczne i nieprzyjazne dla przedsiębiorców, wreszcie nieefektywny system środków ochrony prawnej. To wszystko powoduje m.in. mniejszą niż można oczekiwać aktywność małych i średnich firm. A przecież tyle jest (a przynajmniej było) zapewnień na forum unijnym i krajowym, że małe i średnie firmy powinny być kluczowym elementem systemu po stronie wykonawców.
Ale obecna ustawa postrzegana jest też bardzo często jako horror przez samych zamawiających, szczególnie tych mniejszych, którzy nie dysponują rozbudowanymi strukturami prowadzenia postępowań i wspierania ich profesjonalną obsługą prawną. Ustawa jest w niejasny sposób usystematyzowana jest rozwlekła, zanadto kazuistyczna z ogromną liczbą wyłączeń i szczegółowych regulacji; jest wreszcie nieczytelna i niefunkcjonalna. Urzędnicy boją się korzystać z wielu instytucji prawnych zdefiniowanych w Pzp ograniczając się do wąskiego katalogu przepisów lub uciekając w tryby niekonkurencyjne. Wiele razy spotykałem się, że wszelkie postępowania był realizowane według jednego wzorca. W tej sytuacji może to lepiej, ale z drugiej strony, szkoda, bo właśnie w ten sposób tracimy możliwość by ustawa była czymś więcej niż zbiorem trudnych procedur.
I tu kilka zdań, które mogą zaskoczyć niektórych czytelników. Mocno krytykuję obecną Pzp, ale należy pamiętać, że ten akt prawny wyszedł spod ręki rządu Zjednoczonej Prawicy. Uchwalony we wrześniu 2019 r. stał się punktem, a chyba nawet bardziej, zakładnikiem ówczesnej kampanii wyborczej. I z tego co się orientuję, także elementem targów w ramach ugrupowań koalicyjnych i samego rządu. Niestety. Starałem się ówcześnie – na miarę moich skromnych możliwości – przestrzec przed przyjęciem przedmiotowego projektu, uczestniczyłem razem z innym ekspertami w spotkaniach z przedstawicielami rządu apelując, by przynajmniej odłożono przyjęcie ustawy i jeszcze raz solidnie przemyślano jej założenia. Na próżno. Trzeba więc powiedzieć uczciwie, że ten bubel obciąża rząd PiS. A ustawa nie zrealizowała – bo nie mogła – większości założeń i nadziei, jakie formułowano wtedy na poparcie tego projektu.
Wniosek więc wydaje się oczywisty. Zacznijmy prace nad nową ustawą. Mamy duże i kompetentne grono ekspertów. Powinniśmy tylko poprzedzić prace nad ustawą solidną debatą, w której odpowiemy sobie na kilka pytań, przede wszystkim, czego oczekujemy od Pzp i – już widzę te gromy ciskane przez unijnych purystów – jak ma służyć polskim interesom gospodarczym?
Dyskusja
Niniejszy głos traktuję, jako zaangażowanie DOBITNIE w postulowaną dyskusję na temat koniecznych zmian w systemie zamówień publicznych. Znam wielu ekspertów z branży, rozmawiam z nimi i wiem, że duża część z nich podziela moje krytyczne spojrzenie. Wydaje się, że niektórzy myślą o głośniejszym wyrażeniu swojego zdania, zapraszam więc na łamy naszego portalu. Ale uważam, że podobne teksty to nie wszystko i konieczne będą też inne dedykowane dla takiej dyskusji formy zaangażowania: konferencje, sympozja, dyskusje branżowe, spotkania z parlamentarzystami. Zresztą takie inicjatywy, co cieszy, już się już pojawiają, by odnotować koncepcję powołania think tanku autorstwa Tomasza Czajkowskiego, byłego Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, wydawcy i redaktora naczelnego miesięcznika „Zamówienia Publiczne – Doradca”.
DOBITNIE będzie w tej dyskusji obecne.