Pięć lat po wprowadzeniu opłaty cukrowej rząd chce ją wyraźnie podnieść i objąć nią kolejne produkty. Uzasadnienie jest podobne jak w 2020 r., gdy przepisy przygotowywał rząd PiS: wyższa cena ma ograniczać spożycie cukru, skłaniać producentów do zmiany receptur i przynosić dodatkowe środki na ochronę zdrowia. Są dane pokazujące, że taki mechanizm wpływa na decyzje zakupowe. Nie ma jednak pewności, czy przekłada się na trwałą poprawę zdrowia. Obecny projekt dokłada do tego kolejny spór: o napoje z sokiem i interes polskich sadowników.
Opłata cukrowa nie jest pomysłem obecnego rządu. Ustawę przygotował rząd Mateusza Morawieckiego na początku 2020 r., a jej oficjalny tytuł mówił o „promocji prozdrowotnych wyborów konsumentów”. Projekt trafił do Sejmu w lutym 2020 r., zaś przepisy zaczęły obowiązywać 1 stycznia 2021 r.
Uzasadnienie było przede wszystkim zdrowotne. Rząd wskazywał na związek między rosnącym spożyciem słodzonych napojów a nadwagą i otyłością, szczególnie wśród dzieci i młodzieży. Opłata miała działać w dwóch kierunkach: zniechęcać konsumentów do kupowania bardzo słodkich napojów i zachęcać producentów do ograniczania ilości cukru. Takie rozwiązania popierała również Światowa Organizacja Zdrowia, która od lat wskazuje podatki od słodzonych napojów jako jedno z narzędzi polityki zdrowotnej.
Mechanizm od początku zależał od składu produktu. Podstawowa opłata wynosiła 50 gr za litr, do tego dochodziło 5 gr za każdy gram cukru powyżej 5 g w 100 ml oraz 10 gr za kofeinę lub taurynę. Większość wpływów trafiała do Narodowego Funduszu Zdrowia.
Obecny rząd nie rezygnuje więc z rozwiązania poprzedników, lecz chce je zaostrzyć. Od 2027 r. podstawowa część opłaty ma wzrosnąć z 50 do 70 gr za litr, część zależna od ilości cukru z 5 do 10 gr, a opłata za kofeinę lub taurynę z 10 gr do 1 zł. Maksymalna stawka ma wzrosnąć z 1,20 do 1,80 zł za litr. Według rządowych szacunków NFZ zyska dzięki temu około 1,3 mld zł rocznie.
Argument za: cena naprawdę wpływa na zakupy
Najmocniejszy argument zwolenników opłaty daje doświadczenie pierwszych lat jej obowiązywania. NIK, powołując się na analizy rynku, wskazała, że po jej wprowadzeniu ceny słodzonych napojów wyraźnie wzrosły, ale równocześnie spadła ich sprzedaż. W przypadku napojów gazowanych ceny wzrosły nawet o 36 proc., a popyt zmniejszył się o 20 proc. Sprzedaż wód smakowych spadła o 21 proc., a mrożonych herbat o 5 proc.
To dokładnie taki efekt, jaki zakładano w 2020 r.: produkt o mniej korzystnym składzie miał stać się droższy, a producent miał dostać ekonomiczny bodziec do ograniczenia cukru. Zwolennicy podwyżki zwracają też uwagę, że stawki przez kilka lat nie były waloryzowane, podczas gdy ceny innych produktów rosły. W praktyce oznaczało to stopniowe osłabianie znaczenia opłaty.
Jest również argument kosztów zdrowotnych. Nadwaga, otyłość, cukrzyca typu 2 czy część chorób układu krążenia generują wielomiliardowe wydatki publiczne. Jeżeli państwo chce ograniczać ich skalę, obciążanie produktów sprzyjających nadmiernemu spożyciu cukru ma swoją logikę.
Trudniej jednak odpowiedzieć na pytanie, czy zmiana zakupów przekłada się na lepszy stan zdrowia. Dotychczasowe polskie doświadczenia nie pozwalają stwierdzić, że sama opłata zahamowała wzrost nadwagi i otyłości. Mniejsze spożycie jednej grupy produktów nie musi oznaczać mniejszej ilości cukru i kalorii w całej diecie. Dlatego nawet zwolennicy takich rozwiązań podkreślają, że podatki i opłaty nie zastąpią edukacji, profilaktyki i leczenia.
Argument przeciw: co z sokiem i sadownikami?
Najwięcej zastrzeżeń wobec obecnego projektu dotyczy napojów zawierających sok. Rząd chce rozszerzyć opłatę m.in. na część produktów z co najmniej 20-procentową zawartością soku, jeśli zawierają także substancje słodzące, kofeinę lub taurynę. Resort tłumaczy to potrzebą uszczelnienia systemu i ograniczenia możliwości omijania opłaty przez zmianę receptury.
Instytut Staszica ostrzega jednak, że skutkiem może być ograniczenie udziału naturalnego soku w napojach. Według przedstawionych przez Instytut szacunków produkty z ponad 20-procentową zawartością soku mogą podrożeć o około 16,5 proc. Producenci, chcąc utrzymać cenę, mogą zmniejszać ilość surowca owocowego albo konsumenci mogą przerzucić się na tańsze produkty.
Dr Piotr Balcerowski, wiceprezes Instytutu Staszica, przekonywał, że sama cena nie wystarczy do trwałej zmiany sposobu odżywiania. Jego zdaniem potrzebne są także edukacja zdrowotna i rozwiązania wspierające produkty o korzystniejszym składzie.
Dla sadowników sprawa ma konkretny wymiar finansowy. Branża napojowa zużywa rocznie ponad 360 tys. ton polskich jabłek. Według Instytutu Staszica spadek sprzedaży napojów lub zmniejszenie zawartości soku może ograniczyć zapotrzebowanie na krajowe owoce i warzywa nawet o około 120 tys. ton rocznie. Podobne obawy zgłaszają organizacje producentów soków, rolników, przemysłu spożywczego i handlu.
Pieniądze na zdrowie, ale na co dokładnie?
Osobny spór dotyczy wykorzystania wpływów z tytułu opłaty cukrowej. W latach 2021-2023 NFZ otrzymał z opłaty cukrowej prawie 4,5 mld zł. NIK oceniła jednak, że pieniądze w praktyce zasilały ogół wydatków Funduszu, zamiast tworzyć wyraźnie wydzieloną pulę na profilaktykę i leczenie skutków niewłaściwego odżywiania. Izba stwierdziła, że wprowadzenie opłaty nie przełożyło się na realne zwiększenie nakładów na cele, z którymi pierwotnie ją wiązano.
Argument zdrowotny za opłatą ma swoją logikę: po jej wprowadzeniu słodzone napoje podrożały, a ich sprzedaż spadła. Nie oznacza to jednak, że każda kolejna podwyżka i każde rozszerzenie opłaty przyniosą proporcjonalną korzyść zdrowotną.
Obecny projekt będzie więc sprawdzianem nie tylko wysokości stawek, ale także jakości samej regulacji. Jeżeli skłoni producentów do ograniczania cukru, a dodatkowe środki rzeczywiście wzmocnią profilaktykę, rząd zyska mocny argument na rzecz podwyżki. Jeżeli natomiast głównym skutkiem okażą się wyższe ceny, większe wpływy do NFZ i mniejsze zapotrzebowanie na polskie owoce, łatwiej będzie stawiać zarzut, że narzędzie zdrowotne coraz bardziej przypomina zwykłe źródło dochodów.
Po pięciu latach od wprowadzenia opłaty wiadomo na pewno: cena wpływa na wybory konsumentów. Nadal nie wiadomo jednak, czy państwo potrafi wykorzystać ten mechanizm tak, by korzyści zdrowotne były większe niż gospodarcze koszty uboczne.