Jak tworzy się zmowa rynkowa? Historia rynku leków, zakończona ogromną karą nałożoną przez państwo na hurtowników może służyć za gotowy instruktaż, ale i przestrogę. Także przed pochopnym wprowadzaniem regulacji, które pozornie służąc konsumentowi, tak naprawdę służą wyłącznie pośrednikom.
Trzy największe grupy hurtowni farmaceutycznych w Polsce – NEUCA, Farmacol i Polska Grupa Farmaceutyczna (PGF) – przez ponad dziesięć lat uczestniczyły w wymianie poufnych informacji o cenach i sprzedaży leków. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK) uznał te działania za zmowę ograniczającą konkurencję i nałożył na hurtowników kary wynoszące łącznie niemal 905 mln zł.
Hurtownie wiedziały, ile poszczególne apteki płacą konkurencji, jakie otrzymują rabaty i na jakich warunkach kupują leki. Dzięki temu mogły podnosić ceny lub unikać ich obniżania, zamiast walczyć o klientów korzystniejszymi ofertami. Skutki mogły odczuwać tysiące aptek, które płaciły za leki więcej, niż mogłyby płacić przy uczciwej rywalizacji dostawców. Afera ujawniła również, jak wielki wpływ na niezależne apteki mają firmy, od których kupują one leki. A to wszystko działo się na rynku, z którego od 2017 roku zniknęło 2300 aptek.
Hurtownie wiedziały, po ile konkurencja sprzedaje leki
Na początku przyjrzyjmy się rynkowi, który samoistnie powinien chronić interes pacjenta. Zdecydowana większość aptek oczywiście nie zaopatruje się bezpośrednio u producentów, lecz zamawia produkty w hurtowniach farmaceutycznych, które dostarczają leki do tysięcy placówek w całej Polsce. Wolna konkurencja powinna dawać możliwości wyboru i zgodnie z mechanizmem rynkowym regulować cenę. Apteka powinna móc współpracować z kilkoma hurtowniami i porównywać ich oferty. Jeżeli jedna proponuje zbyt wysoką cenę, właściciel apteki może zamówić lek u innego dostawcy. Z kolei pacjent wybiera najtańszą aptekę. System działa tylko pod warunkiem, że nie zostanie zakłócony.
Pod warunkiem, że hurtownie nie wiedzą jakie warunki konkurenci uzgodnili z poszczególnymi aptekami muszą zabiegać o zamówienia, nie mając pewności, czy ich oferta okaże się wystarczająco atrakcyjna.
Tymczasem, jak ustalił UOKiK, NEUCA, PGF i Farmacol uzyskiwały dostęp do szczegółowych informacji o transakcjach konkurentów. Wiedziały, jakie leki konkretna apteka kupiła w innej hurtowni, ile za nie zapłaciła i jakie otrzymała warunki handlowe. Następnie informacje te były wymieniane między uczestnikami porozumienia i wykorzystywane przy ustalaniu własnych ofert.
W praktyce hurtownia, która widziała, że konkurent sprzedaje dany lek drożej, mogła podnieść własną cenę. Jeżeli konkurent obniżał cenę, mogła dostosować ofertę tylko na tyle, by nie stracić klienta. Nie musiała proponować większego rabatu, niż było to konieczne. UOKiK ustalił, że taki mechanizm pozwalał unikać rywalizacji cenowej.
To dlatego urząd uznał wymianę informacji za niedozwolone porozumienie, czyli zmowę. Hurtownie nie musiały uzgadniać jednej ceny za wszystkie leki. Wystarczało, że dzięki znajomości ofert konkurentów mogły ograniczać obniżki i chronić swoje zyski. Traciły na tym apteki, a w konsekwencji również pacjenci. Jest to przykład dość typowej zmowy cenowej. Do tej pory typowej, ponieważ ciekawie wykorzystano w niej narzędzie dziś dość powszechnie stosowane – programy partnerskie.
Cudowne programy partnerskie
Kluczem do całego mechanizmu okazały się programy partnerskie, które duże hurtownie oferowały niezależnym aptekom. W zamian za przystąpienie do programu aptekarz mógł otrzymać rabaty, pomoc w prowadzeniu działalności, szkolenia lub wsparcie reklamowe. Programy te umożliwiały jednak hurtowniom również dostęp do danych o zakupach aptek. W odpowiedzi na pytania redakcji Dobitnie.pl UOKiK potwierdził, że hurtownie uzyskiwały te informacje na podstawie umów z organizatorami programów partnerskich, za pośrednictwem dostawców oprogramowania obsługującego apteki.
Hurtownie otrzymywały informacje nie tylko o lekach sprzedanych przez siebie, lecz także o zakupach dokonywanych przez aptekę u konkurencyjnych dostawców. Tak pozyskane dane pozwalały uczestnikom zmowy poznawać warunki oferowane aptekom przez konkurentów. Według UOKiK proceder obejmował informacje pochodzące z tysięcy placówek.
Niezależna apteka coraz bardziej zależna
To działanie przemodelowało rynek, który z wolnością nie miał już wiele wspólnego. Największe hurtownie farmaceutyczne od lat budowały swoją pozycję nie tylko poprzez sprzedaż leków, ale również przez coraz silniejsze wiązanie ze sobą niezależnych aptek. Programy partnerskie pozwalały im zapewnić sobie stałych odbiorców i zwiększać udział w zakupach poszczególnych placówek. Dla aptekarza oznaczało to dostęp do korzystniejszych warunków współpracy, ale zarazem rosnącą zależność od jednego dostawcy. Z czasem zmiana hurtowni oznaczała utratę wynegocjowanych rabatów i innych korzyści, na których opiera się działalność apteki.
Szczególne znaczenie mają umowy przewidujące zakup większości towaru u jednego dostawcy. Taki model współpracy pozostawiał aptekarzowi niewielką swobodę korzystania z ofert konkurencyjnych hurtowni. Im więcej aptek działało na podobnych zasadach, tym trudniej było mniejszym dostawcom walczyć o ich zamówienia, a największe grupy umacniały swoją pozycję. Nie musiały przy tym przejmować aptek na własność. Wystarczyło, że monopolizowały ich zaopatrzenie.
W odpowiedzi na pytania Dobitnie.pl Ministerstwo Zdrowia przyznało, że zobowiązanie apteki do dokonywania zdecydowanej większości zakupów u jednego dostawcy może ograniczać swobodę wyboru kontrahenta i wpływać na strukturę rynku. Resort nie badał jednak szczegółowo takich rozwiązań. Tymczasem właśnie tu przebiega ważna granica między współpracą korzystną dla obu stron a uzależnieniem małego przedsiębiorcy od potężnego dostawcy. Apteka może pozostawać prywatna i formalnie niezależna, a jednocześnie mieć coraz mniejszy wpływ na to, od kogo i na jakich warunkach kupuje leki.
Z rynku znikają apteki, a wielcy dostawcy pozostają
Afera hurtowni wybuchła w czasie, gdy polski rynek apteczny od lat się kurczy. Od 2017 roku liczba aptek zmniejszyła się o około 2300. W tym okresie 77 gmin straciło swoją ostatnią aptekę. Łącznie 540 gmin pozostaje bez ani jednej apteki.
W 2017 roku weszły również w życie przepisy nazywane „Apteką dla Aptekarza”. Ograniczyły one możliwości otwierania i przejmowania aptek, między innymi przez wprowadzenie wymogów dotyczących właścicieli nowych placówek. Celem zmian była ochrona niezależnego aptekarstwa. Spadek liczby aptek po ich wprowadzeniu rodzi jednak pytania o rzeczywiste skutki regulacji, szczególnie dla mieszkańców małych miejscowości.
Pytanie o to, komu w praktyce służą te przepisy, pojawiło się również przed Trybunałem Konstytucyjnym przy okazji badania późniejszej nowelizacji, określanej jako „Apteka dla Aptekarza 2.0”. Reprezentujący prezydenta prof. Dariusz Dudek wskazywał na NEUCA jako realnego beneficjenta obowiązujących ograniczeń. Firma kontrolowała ponad 30 proc. hurtowego rynku zaopatrzenia w produkty farmaceutyczne. Dudek stawiał przed Trybunałem pytanie: „o co chodzi – quid iuris – czy apteka dla aptekarza, czy apteka dla pacjenta”, wskazując, że regulacje uszczelniające rynek farmaceutyczny z 2017 roku oraz ich późniejsza nowelizacja mogły w praktyce służyć interesom lidera rynku hurtowego. Według przedstawionej przez niego argumentacji ostateczne koszty tych zmian ponoszą nabywcy leków i innych produktów farmaceutycznych, czyli pacjenci.
Dudek przywoływał również wydarzenia z 17 sierpnia, kiedy Sejm rozpatrywał i odrzucił poprawki Senatu do ustawy. W jego argumentacji sposób uchwalenia kolejnych ograniczeń na rynku aptecznym oraz ich skutki wymagały zbadania również pod kątem tego, kto faktycznie na tych rozwiązaniach korzysta. Przepisy późniejszej nowelizacji zostały zakwestionowane ze względu na sposób ich uchwalenia.
Przed Trybunałem regulacji broniła, o dziwo, Naczelna Izba Aptekarska. Wątek ten podjął później dziennikarz Sylwester Latkowski, który twierdzi, że prezes Izby Aptekarskiej miał przyjąć od NEUCA łącznie 87 tys. zł. RodzI to pytania o potencjalny konflikt interesów oraz o to, czy organizacja występująca w obronie regulacji mogła pozostawać jednocześnie w relacjach finansowych z przedsiębiorstwem będącym jednym z głównych beneficjentów tych zmian.
Zdaniem krytyków rozwiązanie miało wpływ na zamknięcie licznych placówek. Jednocześnie hurtowa część rynku pozostawała silnie skoncentrowana. Według UOKiK trzy grupy uczestniczące w porozumieniu odpowiadały w latach 2015–2022 za ponad 70 proc. hurtowej sprzedaży leków w Polsce. Oznacza to, że większość rynku znajdowała się w rękach zaledwie kilku przedsiębiorstw.
Prawie miliard złotych kar, a co z konsumentem?
Za udział w zmowie prezes UOKiK nałożył kary o łącznej wysokości 904,97 mln zł. NEUCA ma zapłacić ponad 499 mln zł, Farmacol-Logistyka ponad 400 mln zł, Farmacol blisko 3,5 mln zł, a Świat Zdrowia ponad 1,9 mln zł. Polska Grupa Farmaceutyczna uniknęła kary, ponieważ ujawniła informacje o porozumieniu i współpracowała z Urzędem. Wniosek o skorzystanie z programu łagodzenia kar złożyła 27 maja 2019 roku. Decyzja UOKiK nie jest prawomocna i przedsiębiorcy mogą się od niej odwołać.
Wciąż nie wiadomo natomiast, ile pieniędzy straciły apteki wskutek ograniczenia konkurencji między hurtowniami. W odpowiedzi dla Dobitnie.pl UOKiK potwierdził, że opisywane praktyki mogły prowadzić do mniej korzystnych cen i warunków zakupu leków. Nie przedstawił jednak wyliczenia strat poniesionych przez apteki ani kosztów, które ostatecznie mogli ponieść pacjenci.
UOKiK w zakończonym postępowaniu skupił się na wymianie informacji między hurtowniami, a nie na samym modelu zależności aptek od największych dostawców. Główny Inspektorat Farmaceutyczny kontroluje zgodność działalności hurtowni z Prawem farmaceutycznym, lecz nie zajmuje się wykrywaniem zmów ani oceną wpływu takich relacji handlowych na konkurencję. Pozostaje więc obszar, którego instytucje państwowe dotąd szczegółowo nie zbadały.
W rezultacie nadal nie wiadomo, ilu niezależnych aptekarzy jest związanych umowami ograniczającymi możliwość wyboru dostawcy ani jak takie rozwiązania wpływają na ceny leków. Nie ustalono również, w jakim stopniu ekonomiczne uzależnienie od największych hurtowni może utrudniać małym placówkom prowadzenie działalności. W świetle ujawnionej przez UOKiK wymiany informacji, sporu o „Aptekę dla Aptekarza” i argumentów podnoszonych przed Trybunałem Konstytucyjnym kwestie te wymagają odrębnego zbadania.
UOKiK wykazał, że największe hurtownie przez lata wymieniały informacje pozwalające im ograniczać rywalizację o apteki. Teraz trzeba sprawdzić, jak wyglądają ich codzienne relacje z tysiącami placówek, które zaopatrują w leki. Bo interes konsumenta polega na tym, że może on swobodnie wybierać między konkurującymi ze sobą aptekami, a te walcząc o niego, mogą swobodnie wybierać hurtownię, negocjować ceny i kupować leki tam, gdzie otrzymają najlepsze warunki. A ostatecznie to pacjent powinien być pierwszym obiektem ochrony państwa, w dalszej kolejności producenci, właściciele aptek, czy tym bardziej pośrednicy w handlu lekami.