Dziś rano Maciej Berek, wybrany przez Sejm na sędziego Trybunału Konstytucyjnego, wygłosił rotę ślubowania w gabinecie marszałka Sejmu Włodzimierza Czarzastego. W uroczystości uczestniczyli marszałkowie obu izb parlamentu i przedstawiciele Prezydium Sejmu. Nie było natomiast prezydenta Karola Nawrockiego, który wcześniej nie wyznaczył terminu przyjęcia ślubowania. Berek oświadczył, że składa je „wobec prezydenta”, a następnie przekazał Kancelarii Prezydenta tekst roty z podpisem poświadczonym notarialnie. To był dopiero początek burzliwego dnia i, jak wiele wskazuje, burzliwych miesięcy, a nawet lat.
Ustawa o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego przewiduje złożenie ślubowania wobec prezydenta. Nie ma sporu co do tego, że Berek wygłosił ustawową rotę, sporne jest natomiast, czy uczynił to w sposób wywołujący przewidziane prawem skutki. Część prawników uznaje, że brak fizycznej obecności głowy państwa nie musi oznaczać bezskuteczności ślubowania. Inni wskazują, że udział prezydenta jest koniecznym elementem procedury.
Prezes TK Bogdan Święczkowski nie uznał, że środowa uroczystość uprawnia Berka do rozpoczęcia urzędowania. Zapowiedział wystąpienie do prezydenta o stanowisko w tej sprawie. Podobny problem dotyczy czworga sędziów wybranych przez Sejm w marcu, którzy wcześniej wygłosili rotę ślubowania w Sejmie, również bez udziału prezydenta, i dotąd nie zostali dopuszczeni do orzekania.
Berek udał się także do siedziby TK. Przed budynkiem trwał protest przeciwników sposobu przeprowadzenia ślubowania, doszło również do starć między demonstrantami a policją.
Dodatkowym elementem sporu stała się opublikowana dzień wcześniej opinia Komisji Weneckiej. Komisja uznała, że prezydent powinien niezwłocznie umożliwiać składanie ślubowania, a jego fizyczna obecność nie musi być warunkiem koniecznym w sytuacji, gdy nie wykonuje tego obowiązku. Jest to istotna opinia ekspercka, ale nie przekłada się w żaden sposób na obowiązujące w Polsce prawo.
Czy ślubowanie wymaga obecności prezydenta?
Źródłem rozbieżności jest interpretacja relacji między konstytucją a ustawą o statusie sędziów TK. Konstytucja powierza Sejmowi wybór sędziów Trybunału. Ustawa reguluje natomiast ślubowanie, które poprzedza rozpoczęcie urzędowania. Prawnicy nie są zgodni, jakie znaczenie należy przypisać sformułowaniu „wobec prezydenta” oraz czy niewykonywanie obowiązku przez głowę państwa pozwala zastosować inną formę tej czynności.
Prof. Stanisław Biernat, były wiceprezes TK, w rozmowie z Ewą Ivanovą dla „Gazety Wyborczej” przedstawia interpretację dopuszczającą ślubowanie bez fizycznej obecności prezydenta. Podkreśla, że wyboru sędziego dokonuje Sejm, a ślubowanie jest czynnością osoby wybranej. Prezydent ma obowiązek zorganizować uroczystość i wysłuchać roty, lecz według Biernata nie wydaje przy tej okazji odrębnego aktu urzędowego.
Biernat przyznaje, że dotychczas zwrot „wobec prezydenta” rozumiano jako ślubowanie w jego obecności. Uważa jednak, że gdy prezydent nie organizuje uroczystości, konieczna może być szersza wykładnia przepisu. Jego zdaniem w obecnej sytuacji nie wystąpiły okoliczności, które uzasadniałyby przedłużanie procedury. Wskazuje przy tym na przypadek sześciu osób wybranych przez Sejm w marcu: prezydent przyjął ślubowanie od dwojga, a od pozostałej czwórki nie.
Inaczej ocenia sprawę prof. Piotr Kardas z Uniwersytetu Jagiellońskiego. W wywiadzie dla tej samej gazety szczegółowo analizuje wyroki TK z 3 i 9 grudnia 2015 r. Wyprowadza z nich wniosek, że ślubowanie jest czynnością prawną wymagającą udziału dwóch podmiotów: osoby wybranej na sędziego i prezydenta. Dopiero jej dopełnienie pozwala rozpocząć urzędowanie.
Kardas podkreśla zarazem, że prezydent nie może dowolnie odmawiać przyjęcia ślubowania. Ma obowiązek uczynić to niezwłocznie, choć w wyjątkowych sytuacjach może potrzebować czasu na wyjaśnienie poważnych wątpliwości prawnych. Zdaniem prawnika nawet bezpodstawna zwłoka prezydenta nie oznacza jednak, że ślubowanie można skutecznie złożyć w zastępczej formule.
Jeszcze bardziej stanowczo ocenia sytuację prof. Ryszard Piotrowski. W rozmowie z Telewizją wPolsce24 konstytucjonalista podkreślił, że sam wybór przez Sejm nadaje danej osobie status sędziego TK, ale nie oznacza jeszcze nawiązania stosunku służbowego. Ten powstaje dopiero po złożeniu ślubowania wobec prezydenta, zgodnie z ustawą o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem Piotrowskiego uroczystość przeprowadzona w Sejmie bez udziału głowy państwa nie spełnia tego warunku i nie wywołuje skutków prawnych. Dopiero po skutecznym ślubowaniu prezes TK ma obowiązek dopuścić sędziego do wykonywania obowiązków, zapewnić mu odpowiednie warunki i przydzielić sprawy. Prawnik krytycznie ocenia również polityczną oprawę całego przedsięwzięcia, wskazując, że niezawisłość sędziów wymaga zachowania dystansu wobec konfliktu między rządem a prezydentem.
Co powinien zrobić prezes Święczkowski?
Spór ma bezpośrednie znaczenie dla oceny działań prezesa TK. Jeśli ślubowanie złożone bez udziału prezydenta jest skuteczne, odmowa dopuszczenia sędziego do urzędowania wymaga odrębnego uzasadnienia prawnego. Jeśli natomiast udział prezydenta stanowi warunek konieczny, Święczkowski może argumentować, że nie doszło jeszcze do zakończenia procedury.
Prof. Kardas przestrzega przed rozstrzyganiem tych wątpliwości za pomocą prawa karnego. Nie znajduje wystarczających podstaw, aby samo niedopuszczenie sędziów do orzekania uznać za przestępstwo niedopełnienia obowiązków przez prezesa TK. Sprzeciwia się również siłowemu przejmowaniu kontroli nad Trybunałem. Zaznacza przy tym, że legalność ewentualnych czynności policji lub prokuratury należałoby oceniać odrębnie, stosownie do ich podstawy prawnej i okoliczności.
Profesor Biernat z kolei uważa, że postępowanie prezydenta dotyczące sporu kompetencyjnego z Sejmem nie służy rozstrzygnięciu rzeczywistej kolizji uprawnień. W jego ocenie wniosek do TK może prowadzić do dalszego utrzymywania obecnego stanu, ponieważ do czasu rozpoznania sporu wykonywanie określonych czynności pozostaje ograniczone. Kardas również dostrzega komplikacje wynikające z tego postępowania, ale nie przesądza jego zasadności.
Czy zmiana składu TK wystarczy?
Prawna ocena środowego ślubowania jest tylko pierwszą częścią problemu. Nawet gdyby osoby wybrane przez Sejm zostały dopuszczone do urzędowania, pozostałyby pytania o sposób podejmowania decyzji przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK, ewentualne postępowania dotyczące prezesa oraz uznawanie skutków tych działań przez inne instytucje państwa.
Bogusław Chrabota w komentarzu dla „Rzeczpospolitej” przewiduje, że szybkie zakończenie sporu jest mało prawdopodobne. Jego zdaniem próba wprowadzenia nowych sędziów do Trybunału w asyście policji (dziś wiemy, że samo wprowadzenie nic nie dało) mogłaby doprowadzić do politycznej eskalacji i wzmocnić przeciwników takiego rozwiązania. Za bardziej prawdopodobny uważa dalszy impas oraz stopniowe ograniczanie znaczenia TK w praktyce ustrojowej.
Inny problem wskazuje Piotr Szymaniak, także na łamach „Rzeczpospolitej”. Zauważa, że zmiana układu sił w Trybunale nie oznacza automatycznie zakończenia sporów w sądownictwie. Szczególne znaczenie będzie miała postawa Sądu Najwyższego i sądów powszechnych wobec przyszłych orzeczeń TK.
W listopadzie Sąd Najwyższy ma rozpatrywać zagadnienie dotyczące możliwości kwestionowania statusu sędziów powołanych z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej po zmianach z 2017 r. Szymaniak zwraca uwagę, że 13 października z udziału w rozstrzyganiu tej sprawy wyłączono 35 sędziów powołanych przed zmianami w KRS. W jego ocenie rodzi to pytania o bezstronność rozstrzygnięcia dotyczącego statusu części sędziów Sądu Najwyższego.
Możliwy jest więc scenariusz, w którym przyszłe orzeczenia TK będą uznawane przez rząd, ale kwestionowane przez część środowiska sędziowskiego. Oznaczałoby to zmianę stron sporu, nie zaś jego zakończenie. Samo uzyskanie większości w piętnastoosobowym Trybunale nie zapewnia jeszcze powszechnego respektowania jego rozstrzygnięć.
Zestawienie cytowanych opinii pokazuje, że nie ma jednego, powszechnie akceptowanego sposobu wyjścia z obecnej sytuacji. Biernat dopuszcza szerszą interpretację przepisów o ślubowaniu, aby zapobiec blokowaniu wyborów dokonanych przez Sejm. Kardas przestrzega przed pomijaniem wymogów wynikających z dotychczasowego orzecznictwa i przed stosowaniem przymusu. Po stronie publicystów Chrabota wskazuje na ryzyko politycznej eskalacji, a Szymaniak na możliwy brak uznania przyszłych wyroków przez inne sądy.
Impas i konflikt mogą narastać
Środowe wydarzenia mogą zatem okazać się początkiem kolejnego etapu sporu, nie jego rozstrzygnięciem. Możliwe jest utrzymanie obecnego impasu, stopniowa zmiana sytuacji wewnątrz Trybunału albo próba wykorzystania dostępnych instrumentów prawnych do dopuszczenia nowych sędziów. Skuteczność każdego z tych rozwiązań będzie zależała nie tylko od formalnych decyzji, lecz także od ich prawnej oceny i uznania przez pozostałe organy państwa.
Trybunał Konstytucyjny ma rozstrzygać spory o zgodność prawa z konstytucją. Tymczasem od lat sam pozostaje przedmiotem sporów o prawidłowość obsady, procedur i skuteczność orzeczeń. Zmiana personalna może mieć istotne konsekwencje, ale nie zastąpi odbudowania reguł, które będą stosowane niezależnie od tego, kto sprawuje władzę. Bez takich reguł nawet formalne zakończenie obecnego konfliktu może okazać się tylko zawieszeniem broni przed następnym.